中国立法规范出入境管理促进对外开放和交往

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新华网北京6月30日电 题：
中国立法规范出入境管理促进对外开放和交往
记者杨维汉刘奕湛史竞男
中国最高权力机关30日审议并通过了《中华人民共和国出境入境管理法》。有关专家表示，随着中国改革开放的深入和对外交往的不断扩大，维护国家主权、国家安全和社会秩序，迫切需要规范出境入境管理。这部法律的出台为把守好国家大门装上了“安全阀”。
去年12月，全国人大常委会第一次审议出境入境管理法草案。这部法律草案将原有分别规范中国公民和外国人入出境的两部法律合二为一，对中国公民与外国人入出境管理的规范进行整合。今年4月，全国人大常委会又对这部法律草案进行了再次审议。
中国改革开放以来，随着经济社会快速发展，来华外籍人士近年持续较快增长。公安部的数据显示，1980年外国人入境仅74万人次，2011年已增至2711万人次。1980年在华居住半年以上的常住外国人近2万人，2011年这一数字增至近60万人。
2012年2月至3月，中国最高立法机关对广东、海南、广西和北京就入境外国人服务和管理问题进行调研发现，中国签证政策、就业政策还不完全适应形势的发展变化，亟须推进外国人管理信息系统建设和联网工作。
有专家表示，外国人服务管理涉及领域广泛，服务管理职能分属不同部门，在政策衔接，信息共享，协作配合等方面需要加强统筹协调。
对此，出境入境管理法规定，国家建立统一的出境入境管理信息平台，实现有关管理部门信息共享。公安部、外交部根据出境入境管理的需要，可以对存留出境入境人员的指纹等人体生物识别信息作出规定。
法律中体现了“服务”与“管理”并重的原则：如扩大了过境免签适用范围；完善了临时入境制度；为符合条件的外国人才、投资者等提供停留居留便利；为实施人才签证制度提供了法律依据等。
中国注重引进海外优秀人才。出境入境管理法还对海外人才的引进给予鼓励，新增加了“人才签证”这个新的签证类别。出境入境管理法规定，对因工作、学习、探亲、旅游、商务活动、人才引进等非外交、公务事由入境的外国人，签发相应类别的普通签证。
公安部数据显示，截至2011年底，持有《外国人永久居留证》的外国人4752人，其中外籍高层次人才及家属1735人。
近年来，中国逐步制定完善外国人永久居留制度，即“绿卡”制度。中国公安部副部长杨焕宁表示，要进一步扩大中国的‘绿卡’签发对象，研究扩大外国人免签证入境和多次往返签证政策适用范围，提高中国吸引外资、国际人才以及旅游市场的竞争力。适当细化签证和居留种类划分，完善签证和停居留分类管理。
出境入境管理法规定，对中国经济社会发展作出突出贡献或者符合其他在中国境内永久居留条件的外国人，经本人申请和公安部批准，取得永久居留资格。这为逐步放宽“绿卡”申请条件留下空间。
然而，越来越多的“外来客”也给中国的社会管理带来了困扰。当前世界多极化、经济全球化的趋势日益加强，国际恐怖主义威胁增加，非传统领域安全威胁加大，打击非法移民活动任务加重。
“大量外国人来华旅游、访问、从事商务活动，给我国经济社会发展带来机遇的同时也对社会管理服务提出了更高的要求。”杨焕宁介绍说，外国人入境人次2000年以来以年均10%左右的速度递增，入境目的和身份日益多样，在华活动广泛复杂，流动性强。
统计显示，2000年的在华就业外国人约7.4万人，2011年底增至22万人，主要为三资企业工作人员、教师、外企驻华机构代表。
“面对每年外国人入境人数迅增10%的现状，出境入境管理法草案兼顾了出境入境管理工作在保障国家安全与服务对外开放的重要作用，使得目前急需解决的外国人管理问题可以有法可依。”全国人大常委会委员贺一诚说。
出境入境管理法完善了外国人停留居留管理制度，区分了停留和居留的界限。法律规定，外国人持签证或者停留证件的最长停留期限不得超过180天，外国人工作类居留证件和非工作类居留证件的有效期最短分别为90日和180日，最长为5年。
法律规定，外国人在中国境内工作，应按照规定取得工作许可和工作类居留证件，并明确对非法就业的界定，外国人未按照规定取得工作许可和工作类居留证件在中国境内工作、超出工作许可限定范围在中国境内工作、外国留学生违反规定超出规定的岗位范围或者时限在中国境内工作的，属于非法就业。
法律还规范来华外国人停留居留证件办理、查验和住宿登记等制度，规定公民、法人或者其他组织发现外国人有“三非”情形的，应当及时向公安机关报告。公安部有关负责人表示：“这样规定可以借助社会力量加强外国人管理工作。”
“出境入境管理法还规定了调查、遣返‘三非’人员的措施和法律责任。”全国人大常委会法制工作委员会有关负责人介绍说，对有“三非”嫌疑的外国人，县级以上地方人民政府公安机关或者出入境边防检查机关可以依法当场盘问、继续盘问、拘留审查等；对有“三非”情形的外国人，可以依法给予罚款或者拘留的处罚，并可以处限期出境。